<서 문>

1970년대 이래 많은 민주국가에서 종래의 전통적 행정계서제로부터 벗어나 독립적인 임무와 자율권을 부여받은 정부 기관이 증가하였다. 이 글은 이같은 독립행정기관의 설립 및 운영에 관한 헌법적 쟁점을 살펴보기 위한 것이다. 구체적 분석을 위하여, 먼저 권력분립원칙과 독립행정기관 제도의 조화를 위한 이론적 논의를 하고, 최근 독립행정청에 관한 논의가 활발한 프랑스의 사례를 검토한 다음 우리나라에의 시사점을 분석하는 방식에 의하였다.

독립행정기관이 권력분립의 원칙과 조화될 수 있는지에 관하여, 권력분립원칙이 국민의 기본권 보장을 목적으로 함과 동시에 효율적인 국가작동을 위한 원리라는 점에 비추어 볼 때 행정, 입법, 사법권의 일부가 융합되거나, 행정부가 전통적 조직원리를 탈피하는 것만으로는 기능적 권력분립원칙에 반한다고 볼 수 없다.

프랑스와 우리나라의 법리를 분석함에 있어서는 동일한 분석의 틀에 의하였다. 먼저 연원 및 현황 등 일반적인 사항을 살핀 다음 독립행정기관 신설여부의 결정, 독립행정기관의 독립성, 독립행정기관의 책임성의 세 측면으로 크게 나누어 고찰하였다. 먼저 신설여부의 판단과 관련하여, 필자는 그 업무가 전통적, 전형적인 행정업무가 아니라는 의미의 ‘업무의 비전형성 요건’, 그 업무가 불편부당한 중립적인 판단을 필요로 하는 것이라는 의미의 ‘업무의 중립성 요건’을 제시하였다. 권력분립의 취지 중에는 각 기관에 가장 적합한 기능을 분배한다는 효율성의 추구도 포함되어 있는바, 위 두 요건은 이를 반영하는 의미도 있는 것이다. 이를 기준으로 볼 때, 프랑스의 독립행정청은 대체로 비전형적인 기본권 보장을 업무로 하는 기본권 보장기관으로서의 독립행정청과 새로운 규제업무를 담당하는 경제활동 규제기관으로서의 독립행정청이 존재하고 있다. 우리나라의 경우 무소속위원회인 국가인권위원회, 중앙위원회인 국민권익위원회, 공정거래위원회, 방송통신위원회, 금융위원회는 위 신설요건을 충족한다고 할 수 있으나, 원자력안전위원회, 구 국가과학기술위원회의 경우 신설 요건을 충족하는지 의문이 든다.

일단 독립행정기관을 도입하기로 하는 경우, 그 실체형성과 운영을 통틀어 고려되어야 하는 원리로서 필자는 독립성과 책임성의 조화를 제시하였다. 독립성이 취약하면서도 ‘독립’ 행정기관을 표방한다면 이는 대통령 및 행정부의 책임을 면하기 위한 도구로 악용될 수 있다. 전문적 분야에 관한 자체적 판단과 업무추진은 효율적인 업무추진을 위하여 필수적인 것이기도 하다. 반면 이같은 독립성만을 강조한다면 민주적 정당성이 전혀 없는 기관이 정부조직을 장악하는 위헌적 상황이 발생할 수도 있다. 위 조화의 구체적인 실천 방안으로 여기에서 제시된 것은, 특히 독립행정기관의 실체 형성 과정에서는 독립성을 강화하여 대통령 및 행정부의 선임관여의 여지를 축소하고, 실제 운영과정에서는 사후적인 통제, 그 중에서도 특히 의회에 대한 책임성을 강화하자는 것이다. 프랑스의 경우와 비교할 때, 우리나라 대통령의 중앙위원회 위원에 대한 선임권은 과도한 면이 있다. 이를 다원화하는 것은 독립행정기관의 독립성 확보 측면에서 뿐 아니라 제왕적 대통령제의 문제점을 완화하는 측면에서도 필요하다고 생각된다. 같은 차원에서 독립행정기관의 운영에 있어서 통제의 주된 관점은 일상적인 업무지시가 아니라 사후적인 감독이어야 하고 그 주된 업무는 국회가 담당하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 이러한 국회에 의한 감독은 궁극적으로는 독립행정기관의 독립성을 강화하는 데에도 일조할 수 있을 것이다.

<목 차>

제1장 서론  

제1절 연구의 목적 

제2절 연구의 범위와 방법

제2장 국가조직원리와 독립행정기관  

제1절 현대국가에서의 행정 비대화와 이에 대한 견제 

 I. 행정부의 영향력 강화 

Ⅱ. 행정부의 분권과 정부형태 

제2절 권력분립론과 독립행정기관의 조화 

 I. 독립행정기관 위헌론과 그 검토 

Ⅱ. 독립행정기관의 신설기준 

제3절 소결론 

제3장 프랑스의 독립행정청  

제1절 총설 

   I. 독립행정청의 태동 

Ⅱ. 독립행정청의 발전

Ⅲ. 독립행정청을 둘러싼 비판론과 그 검토 

Ⅳ. 독립행정청의 개념과 유형 

V. 독립행정청의 현황 

제2절 독립행정청과 프랑스 헌법 제20조 

 I. 프랑스 헌법 제20조 제2항과의 충돌 문제 

Ⅱ. 프랑스 헌법 제20조 제3항과의 충돌 문제 

Ⅲ. 헌법위원회의 입장 

제3절 독립행정청의 구성 및 기능의 원리 

 I. 독립행정청의 신설여부 및 기관형태의 결정 

Ⅱ. 독립행정청의 독립성 

Ⅲ. 독립행정청의 책임성 

제4절 소결론 

제4장 우리나라에의 시사점  

제1절 총설 

 I. 독립행정기관의 의의와 논의방향 

Ⅱ. 연혁과 현황 

Ⅲ. 법적 지위와 헌법상 쟁점 

제2절 독립행정기관의 구성 및 기능 원리 

 I. 독립행정기관의 신설 여부 및 기관형태의 결정 

Ⅱ. 독립행정기관의 독립성 

Ⅲ. 독립행정기관의 책임성 

제3절 개선방안 

 I. 독립행정기관의 신설여부 및 기관형태의 결정 

Ⅱ. 독립행정기관의 실체형성 : 독립성의 강화 

Ⅲ. 독립행정기관의 운영 : 책임성의 강화 

제5장 결론