<책머리에>
보조금 문제를 어떻게 다룰 것인가 하는 문제는 국제통상 체제의 오래된 현안 중 하나이다. 보조금 정책은 양면성을 띠고 있다. 한편으로는 국제교역의 흐름을 왜곡하는 반경쟁적인 조치이면서 다른 한편으로는 해당 국가 경제정책의 핵심을 이루기도 한다. 일국 정부가 자국의 주요 산업이 국제적 경쟁력을 보유하도록 다양한 정책을 집행하여 국가 전체의 경제적 부를 축적하고자 시도하는 것은 일면 정부의 주요 업무이자 그 존재 이유이기도 하다. 바로 이러한 이유로 비단 경제개발에 총력을 기울이는 개발도상국뿐 아니라 이미 경제적 부를 상당부분 축적한 선진국도 광범위한 보조금 정책을 운용하고 있다. 최근 진행되고 있는 미국과 유럽연합간 민간항공기 보조금 분쟁은 보조금 정책이 단지 개발도상국에서만 나타나는 한시적, 국지적 현상이 아니라 어떤 측면에서는 범세계적 현상임을 여실히 보여주고 있다.
현 WTO 보조금 협정은 회원국 정부가 채택하는 모든 형태의 지원정책을 봉쇄하고자 하는 것은 아니며, 보조금 협정에 나열된 구성요건을 충족하는 지원정책에 대해서만 이를 불법 보조금으로 간주하여 규제한다. 문제는 각국 정부의 경제정책 및 산업정책과 밀접한 연관성을 갖는 이러한 지원정책의 속성상 이들 중 어떠한 것이 정당한 정부정책의 한계를 넘어선 불법 보조금에 해당하는지를 판별하는 것이 구체적 사안에서는 쉽지 않다는 점이다. 특히 과거와 달리 많은 국가들이 확인이 상대적으로 용이한 직접 보조금 대신 직접적 자금지원은 없어도 다양한 방법으로 자국 주요 산업에 실질적인 경제적 혜택을 부여하고자 하는 간접 보조금 정책을 사용하는 추세를 보이고 있어 이러한 구별 및 확인은 더욱 어려워 지고 있다. 이에 따라 이를 둘러싼 국가간 분쟁 역시 격화되고 있는 상황이다.
WTO 보조금 협정은 과거에 비하여 비교적 상세한 내용의 보조금 확인 및 규제방안을 제시하고자 1994년 우루과이 라운드 협상 타결로 도입되었다. 동 보조금 협정은 이미 간접보조금의 폐해를 어렴풋이나마 인식하고 있었으며 이에 따라 다양한 형태의 직접적인 보조금 교부와 함께 간접적 형태의 보조금 교부도 간략하나마 아울러 규제하고 있다. 바로 보조금 협정 제1.1(a)(1)(iv)조에서 규정하고 있는 소위 “위임 및 지시”에 의한 보조금 교부 조항이 그것이다. 간접보조금은 직접보조금보다 더욱 다양한 형태로 존재할 수 있으며 정부기관의 민간기관에 대한 “위임 및 지시”는 그러한 간접보조금에 해당하는 하나의 특별한 태양이다. 이를 현 WTO 보조금 협정에서는 간접보조금 중 유일하게 구체적으로 규정하고 있는 것이다. 따라서 아직 간접보조금 일반을 규율하기 위한 충분한 규범이 보조금 협정에 도입되었다고 보기는 힘들고 일단 간접 보조금의 한 구체적 태양인 “위임 및 지시”에 대해서만 관련 규정을 도입하고 있는 것으로 볼 수 있다.
현 보조금 협정이 “위임 및 지시” 보조금에 관한 이러한 규정을 포함하고 있는 것은 타당하며 그 필요성은 충분히 인정된다. 문제는 동 조항이 지나치게 간략히 규정되어 실제 구체적 사안에 적용 시 그 의미와 범위를 확정하기 어렵다는 점이다. 이러한 문제점은 모든 형태의 간접보조금에 나타나는 본질적인 문제점이나 일단 간접보조금과 관련되는 내용을 규정하고 있는 보조금 협정 제1.1(a)(1)(iv)조의 “위임 및 지시” 조항의 적용과 관련하여 본격적으로 대두되고 있다. 이러한 문제의 근본적인 원인은 바로 위에서도 지적한 바와 같이 각국 정부의 주권에 기초한 일반적인 경제정책 수립 및 시행 권한과 보조금 협정이 규율하는 불법 보조금간의 경계가 불분명하기 때문이다. 이러한 불확실한 상황에 직면하여 각 이해당사국은 자국에 유리한 방향으로 동 조항과 관련 법리를 해석하고 있는 태도를 보이고 있다. 이에 따라 이와 관련한 통상분쟁이 지속적으로 발생하고 있다. 특히 1997년 외환위기 이후 금융권에 대한 대규모 공적자금 투입 및 주요 기간산업에 대한 구조조정 등으로 경제위기를 극복한 우리나라에 대하여 주요 교역 상대국으로부터 동 조항에 근거한 보조금 공세가 지속적으로 발생하고 있으며 현재에도 진행 중에 있다.
이 책에서는 이러한 점을 염두에 두고 과연 현 보조금 협정에서 의미하는 “위임 및 지시” 보조금의 법적 의미와 한계는 무엇인지를 분석하여 보고자 하였다. 이러한 검토를 통하여 보조금 협정상 관련 조항의 의미를 현 WTO 협정 체제 내에서 보다 명확히 하고 나아가 향후 본격적으로 다루어야 할 간접보조금 일반에 대해서도 시사점을 도출하고자 시도하였다. 이러한 작업은 도하라운드에서 진행 중인 보조금 협정 개정 협상을 올바른 방향으로 유도하고, 또한 “위임 및 지시” 보조금과 관련한 WTO 패널 및 항소기구의 판정을 적절히 평가하는 데에도 적지 않은 기여를 할 수 있을 것으로 믿는다.
마지막으로 그간 저자가 이 분야 연구를 하는 동안 끊임없는 가르침을 주신 서울대학교 법과대학의 정인섭 교수님, 장승화 교수님, 그리고 이상면 교수님에게 다시 한번 머리 숙여 감사의 마음을 전하고자 한다. 한양대학교 법과대학 박사과정의 박미경 양은 이 책을 출간하기 위한 여러 힘든 작업을 도와주었다. 지면을 통하여 그 수고로움에 대한 고마움을 표시하고자 한다.
2008년 12월 15일
이재민
<목 차>
제 1 장 서 론
Ⅰ. 문제 제기
Ⅱ. 연구 목적
Ⅲ. 연구 방법
Ⅳ. 연구 범위
제 2 장 위임․지시 보조금의 기본 성격
제1절 보조금의 정의
제2절 위임․지시 보조금의 독자적 성격
제3절 위임․지시 보조금 분쟁의 구체적 양태
제4절 국가 간 상이한 입장
제5절 주요국 국내법의 입장
Ⅰ. 미 국
Ⅱ. 유럽연합
Ⅲ. 일 본
Ⅳ. 중 국
Ⅴ. 한 국
제 3 장위임 및 지시의 법적 의미
제1절 국제법상 조약 해석의 기본원칙
Ⅰ. 비엔나 협약 제31조상 조약 해석 기본원칙
Ⅱ. 조약 해석 기본원칙의 WTO 협정에의 적용
제2절 통상적 의미에 따른 해석
Ⅰ. 문언적 해석
1. 문언적 의미의 고찰방법
2. 문언적 해석 원칙의 위임 및 지시 조항에의 적용
Ⅱ. 대상과 목적을 고려한 해석
1. WTO 협정의 대상 및 목적
2. 보조금 협정의 대상 및 목적
3. 위임 및 지시 조항의 대상 및 목적
4. 위임 및 지시 조항의 엄격한 해석 필요성
Ⅲ. 문맥을 고려한 해석
1. 보조금 조치에 대한 개별적 검토
2. 적절한 상계조치
3. 증거기준
4. 선의와 형평에 의한 조사
5. 이용 가능한 정보 원칙 적용의 한계
6. 각국 경제적 특성의 존중
7. 보조금 철회 및 구체적 보조금 조치 필요
8. 정부의 다양한 시장개입 인정
9. 명시적 증거의 객관적 평가
10. 재정적 기여와 경제적 혜택 요건의 구별
11. 서비스 부문 보조금 문제와의 연관성
Ⅳ. 효과적 해석
Ⅴ. 조약 체결 준비문서의 검토
Ⅵ. 소 결
제3절 위임 및 지시 관련 분쟁해결기구 선례
Ⅰ. U.S.-DRAMs 항소기구 결정 이전
Ⅱ. U.S.-DRAMs 항소기구 결정
Ⅲ. 항소기구 분석에 관한 평가
제4절 위임‧지시 보조금 고찰을 위한 패러다임의 필요성
제 4 장 보조금 협정상 위임ㆍ지시 보조금 구성요건
제1절 정부 측면에서의 검토
Ⅰ. 정부의 의도에 대한 분석 필요성
1. 정부 의도의 표출로서의 위임 및 지시
2. 외국 정부의 의도 고찰의 난관
3. 의도의 입증 문제
4. 의도의 분석과 보조금 협정의 대상 및 목적
Ⅱ. 제한된 범위 내 정부의 시장 개입 필요성
Ⅲ. 정부와 민간주체 간 객관적 매개물의 존재
Ⅳ. 국제기구의 권고에 따른 조치에 대한 특별 고려
제2절 조치 측면에서의 검토
Ⅰ. 위임 및 지시 대상의 한정
Ⅱ. 위임 및 지시의 대상 업무
Ⅲ. 정부의 본연 임무의 종사
제3절 민간 측면에서의 검토
Ⅰ. 의사 결정 과정상 자발적 선택 가능성 여부
Ⅱ. 복합적 요소의 상호작용에 의한 의사 결정
Ⅲ. 실패로 귀결된 위임 및 지시
제4절 구성요건 분석에 따른 항소기구 결정의 평가
제 5 장 위임ㆍ지시 보조금 관련 법적 문제
제1절 상업적 합리성 문제
Ⅰ. 상업적 합리성의 재검토
1. 상업적 합리성 판단 시 현실성 결여
2. 상업적 합리성 판단의 구체적 문제점
Ⅱ. 상업적 합리성 판단의 고려 요소
1. 피조사국의 구체적 상황
2. 민간주체 간 상이한 이해관계
3. 채무재조정 조치의 특이성
4. 해당 산업의 특성 고려
제2절 위임‧지시 보조금 조사와 정황증거
Ⅰ. 정황증거 활용의 사례
Ⅱ. 정황증거 활용의 필요성
Ⅲ. 필요성 논거의 한계
Ⅳ. 정황증거의 내재적 한계
1. 신뢰성 문제
2. 모순적 상황 초래
3. 조사의 구체성ㆍ현실성 결여
Ⅴ. 정황증거의 증거력 검증 필요성
1. 여타 국제법원의 경우
2. 항소기구의 입장
3. 국내법원의 입장
Ⅵ. 해결책 검토
제3절 위임‧지시 보조금 조사와 총체적 접근법
Ⅰ. 총체적 접근법의 필요성
Ⅱ. 총체적 접근법의 한계
1. 보조금 협정 규정과의 상충
2. 정확성 문제
Ⅲ. 일반적 상황의 구체적 사안 적용 시 문제점
Ⅳ. U.S.-DRAMs 항소기구의 총체적 접근법에 대한 검토
1. 단일 보조금 조치 문제
2. 추론 적용 문제
Ⅴ. 총체적 접근법의 재정립
제4절 위임 및 지시 입증책임
Ⅰ. 조사당국의 조사과정에서의 입증책임
1. 보조금 협정의 기본취지
2. 입증책임의 전환
3. 입증책임 전환의 법적 근거
Ⅱ. WTO 분쟁해결절차에서의 입증책임
제 6 장 위임ㆍ지시 보조금 조항의 개선 및 개정
제1절 명확화ㆍ구체화 작업의 목표
Ⅰ. 회원국 간 이해관계의 조율
Ⅱ. WTO 체제에 대한 신뢰 제고
Ⅲ. 위임ㆍ지시 보조금 분쟁의 감소
제2절 보조금 협정 개정 관련 주요국 제안
Ⅰ. 유럽연합
Ⅱ. 미 국
Ⅲ. 호 주
Ⅳ. 이집트
Ⅴ. 캐나다
제3절 위임‧지시 보조금 관련 모델 조항
제 7 장 결 론