국문초록

규제 패러다임은 네 단계에 걸쳐 발전되어왔다. 현재 규제패러다임을 규정하는 제4단계는 이른바 제4차 산업혁명 내지 디지털 전환이라 불리는, 과학기술의 급속한 혁신의 시대를 맞이하여 이전 시기와 질적으로 다른 규제개혁이 시도되는 시기이다. 디지털 전환 및 심화 시대의 디지털 기술혁신은 종래의 혁신과는 비교할 수 없이 빠른 속도로 이루어지고, 이러한 ‘파괴적 혁신’은 규제체계를 구성하는 여러 요소, 즉 규제의 목적, 원칙, 수단 등에서 이전의 규제체계와 다른 특징을 요구하는바, 이는 규제 패러다임의 변화를 요구한다. 디지털 전환 시대는 디지털 기술의 혁신이 사회 전반에 강력한 영향을 미치는바, 글로벌 경쟁, 노동시장 및 작업방식의 변화, 초연결성, 초개인화, 자동화, 데이터경제 활성화, 빅데이터분석의 심화, 인공지능, 클라우드 컴퓨팅, 사물인터넷, 가상현실(VR)과 증강현실(AR)의 확산, 사회적 네트워크와 디지털 커뮤니케이션의 영향력 강화 등 여러 가지 특징을 가지고 있다. 그러나 규제정책 내지 공법의 역할이라는 관점에서 그 전 단계 시기와 두드러진 차이를 보이는, ‘디지털 기술혁신에 기인한 특수성’에 초점을 둔다면, 가장 핵심적인 특징은 다음의 두 가지이다. 첫째, 공간개념의 변화다. 디지털 전환으로 디지털 공간이 양적 질적 모든 측면에서 확대되고, 개인이나 사회의 행위가 물리적 공간의 제약에서 벗어나 무한의 디지털 공간으로 확장된다. 이러한 공간 개념의 변화는 경쟁의 관념이나 시장지배력의 개념에 변화가 필요하다. 물리적 제약에서 벗어난 디지털 공간에서는 물리적 시장에서의 지배권과는 달리 지배력이 취약하다. 즉, 가상공간에서 초연결사회의 구성원은 동질적인, 경쟁가능한 기능을 언제나 제공할 수 있기 때문에 지배사업자에 대한 잠재적 도전이 언제나 존재하는 것이다. 디지털 전환시대에는 디지털 플랫폼이 이에 상응하는 기능을 수행한다는 점에서 디지털 플랫폼에 대하여 공익산업법적 규제가 확대 적용되어야 하는 것이 아닌가라는 문제가 제기되고 있다. 둘째, 글로벌화로 인한 주권국가 통제력의 한계가 노정되었다. 시장은 디지털 공간을 통해 세계화를 통해 개방되어 경제⋅사회⋅문화적 경제가 사라졌지만, 세계적인 차원에서 공권력, 민주적 정당성을 가진 정치권력, 거버넌스는 마련되어 있지 않은 상태이다. 이에 따라 소속 국가별 서로 다른 규제체계에 있는 사업자 간 경쟁이 발생하게 된다. 국가별 상이한 규제체계로 인해 규제차별의 문제가 발생하게 된 것이다. 경쟁사업자 간의 규제체계의 차이를 해소하기 위한 근본적인 방법은 디지털 질서를 균등화할 수 있는 국제사회의 협력적 거버넌스를 구축하는 것이고, 이를 위해 국제사회의 연대와 협력이 필요한 상황이다. 디지털 전환 시대는 디지털 기술이라는 과학기술의 혁신이 사회발전의 동력으로 작동하는 시기이다. 정부는 시장의 창의와 자유를 보장하여 혁신을 촉진하고 공정성을 담보하는 역할을 수행하여야 한다. 따라서 법제도가 혁신과 창조를 위한 제도적 인프라로서 기능하도록 하는 데 국가의 임무가 집중되어야 한다. 정부는 시장의 존립을 가능하게 하는 사회정책, 공정한 법제도 집행 등 시장이 제 기능을 발휘할 수 있는 전제조건을 충족시키기 위한 제도적 기반을 마련하는 것 외에는 경제관계에 개입하는 데 특별한 정당화사유를 제시할 수 있어야 한다. 디지털 전환이라는 근본적인 변혁기를 맞이하면서 디지털 기술이 인류에 가져올 편익과 진보에 대한 기대도 있지만, 예상하지 못한 위험을 야기할 가능성에 대한 우려도 적지 않은 것이 사실이다. 따라서 인류역사를 통해 확립된 기본적 인권과 민주주의, 법치주의 원칙 등 보편적 가치와 원칙이 침해되어서는 안 된다는 점을 확인할 필요가 있다. 이러한 역사적 유산 위에 디지털 전환이 인류의 보편적 가치를 증진시킬 수 있는 질서규범을 확립해 나가야 할 것이다. 한편, 디지털 공간에서는 글로벌 사업자와 경쟁관계에 있다는 점에서 전통적인 공익산업규제의 근거로 제시된 독점성을 인정하기는 어려울 것이다. 더욱이 국내에서 지배적 영향력을 행사하는 디지털 플랫폼은 국내시장에서의 경쟁관계와 글로벌 사업자와의 경쟁관계를 동시에 가지고 있는 이중적 지위를 가지고 있다는 점에서 전통적인 개념의 시장지배력을 인정하기 어려울 것이다. 또한, 공공부문에서의 인공지능 활용은 공공부문을 지배하는 공법원리에 비추어 특별한 문제를 추가적으로 제기하고 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 민간부문에서와는 달리 공공부문에서는 합법성의 원칙이 지배하며, 평등원칙과 기본권보장과 같은 실체법원리는 물론 절차법적 원리가 준수되어야 하고 행정조직법정주의에 의한 조직법적 통제도 존재한다. 공공부문의 의사결정과 그에 기초한 공공서비스의 제공과정에 이러한 공법상의 기본원리가 준수되지 못할 가능성에 대한 우려가 제기되고 있다. 우리는 행정규제기본법을 개정하여 신기술 관련한 규제에서 원칙허용 예외적 금지 원칙(네가티브 규제), 포괄적 규제 등을 도입하고, 개별 규제개혁입법을 통해 규제샌드박스제도를 도입하여 유연하고 탄력적인 규제시스템을 입법적으로 채택하였다. 그럼에도 불구하고 여전히 우리나라의 규제 패러다임은 전반적으로 디지털 전환 시대에 부응한다고 보기 어렵다. 위험과 리스크에 대한 규제관행, 행정문화, 나아가 국민의 정서 속에는 네가티브 시스템에 대한 불신과 소극적 태도가 강하게 남아 있다. 규제기관 측의 행정문화 내지 규제관행은 자신의 규제권한에 대한 조직이기주의적 태도도 작용하고 있음을 부인하기 어렵다. 국민정서 속에 남아 있는 부정적 소극적 태도는 시장과 제도에 대한 불신에 기인하는 것인데, 이러한 불신이 신기술의 편익과 위험에 대한 주관적 평가에 영향을 미치는 경우가 발생한다. 이 불신에는 제도입안자들에 대한 피규제자 또는 규제수익자들의 불신과 피규제자에 대한 제도입안자들의 불신을 모두 포함한다. 불신을 해소하기 위한 최선의 방안은 소통이다. 그런데 개인적 차원의 주관적 심리적 불신이 아니라 사회적 집단적으로 구조화된 불신은 특정한 법제도의 개선만으로 즉시 시정될 수는 없다. 그러나 구조화된 불신은 구조적인 대응, 제도적 대응이 없이 해소될 수도 없을 것이다. 제도적으로 소통을 강화하는 방법은 정확하고 풍부한 자료제공, 투명성과 절차보장, 광범위한 이해관계자 참여 보장 등을 통해서 이루어질 수 있다.

목차

I. 들어가는 말

II. 디지털 기술의 발전에 따른 규제 패러다임의 변화

III. 디지털 전환 시대에서 규제와 공법의 역할

IV. 규제패러다임의 문화적 요인: 규제관행, 행정문화, 국민의 법감정(국민정서)

V. 맺음말

외국어초록

The regulatory paradigm has developed in four stages. The fourth stage, which defines the current regulatory paradigm, is a period in which regulatory reform qualitatively different from the previous period is attempted in an era of rapid innovation in science and technology, the so-called fourth industrial revolution or digital transformation. Digital technological innovation in the era of digital transformation and deepening is taking place at a faster pace than conventional innovation, and this 'disruptive innovation' is a change from previous regulations in various elements that make up the regulatory system, such as the purpose, principles, and means of regulation. It requires different characteristics from the system, which requires a change in the regulatory paradigm. In the era of digital transformation, innovation in digital technology has a strong impact on society as a whole, including global competition, changes in the labor market and work methods, hyper-connectivity, hyper-personalization, automation, vitalization of the data economy, deepening of big data analysis, artificial intelligence, It has several characteristics, including the spread of cloud computing, the Internet of Things, virtual reality (VR) and augmented reality (AR), and the strengthening of the influence of social networks and digital communication. However, if we focus on the ‘specificity resulting from digital technological innovation’, which is significantly different from the previous stage in terms of the role of regulatory policy or public law, the two most key characteristics are as follows. First, there is a change in the concept of space. Digital transformation expands digital space in both quantitative and qualitative aspects, and individual and social actions are freed from the constraints of physical space and expanded into infinite digital space. This change in the concept of space requires a change in the concept of competition or market power. In the digital space, free from physical constraints, dominance is weak, unlike dominance in the physical market. In other words, in virtual space, members of a hyper-connected society can always provide homogeneous and competitive functions, so there is always a potential challenge to the dominant business operator. In the era of digital transformation, the question is being raised whether public interest industry law regulations should be expanded to digital platforms, given that digital platforms perform corresponding functions. Second, the limits of sovereign state control due to globalization have been exposed. The market has been opened through globalization through digital space and the economic, social, and cultural economy has disappeared, but public power, political power with democratic legitimacy, and governance are not in place at the global level. As a result, competition occurs between businesses under different regulatory systems in each country. The problem of regulatory discrimination has arisen due to different regulatory systems in each country. The fundamental way to resolve the differences in regulatory systems between competing businesses is to establish cooperative governance in the international community that can equalize the digital order, and for this, solidarity and cooperation in the international community are needed. The era of digital transformation is a time when scientific and technological innovation called digital technology acts as a driving force for social development. The government must play a role in promoting innovation and ensuring fairness by guaranteeing creativity and freedom in the market. Therefore, the state's mission should be focused on ensuring that the legal system functions as an institutional infrastructure for innovation and creation. The government cannot provide any special justification for intervening in economic relations other than establishing an institutional foundation to satisfy the prerequisites for the market to function properly, such as social policies that enable the existence of the market and fair enforcement of the legal system. Must be able to. As we enter a period of fundamental change called digital transformation, there are expectations about the benefits and progress that digital technology will bring to humanity, but it is true that there are also many concerns about the possibility of causing unexpected risks. Therefore, there is a need to confirm that universal values and principles established throughout human history, such as basic human rights, democracy, and the rule of law, should not be violated. Based on this historical legacy, we must establish order norms that enable digital transformation to promote universal human values. Meanwhile, in the digital space, given that there is competition with global operators, it will be difficult to acknowledge the exclusivity presented as the basis for traditional public interest industry regulation. Moreover, it will be difficult to recognize the traditional concept of market dominance in that digital platforms that exert a dominant influence in Korea have a dual status of competing in the domestic market and competing with global businesses. In addition, the use of artificial intelligence in the public sector raises additional special issues in light of the public law principles that govern the public sector. As mentioned earlier, unlike in the private sector, the principle of legality dominates the public sector, and substantive legal principles such as the principle of equality and guarantee of fundamental rights as well as procedural legal principles must be observed, and there is also organizational legal control through administrative organizational legalism. Concerns are being raised about the possibility that these basic principles of public law may not be observed in the process of public sector decision-making and the provision of public services based on such decisions. We revised the Framework Act on Administrative Regulations to introduce the principle of allowing in principle, prohibiting exceptions (negative regulation), and comprehensive regulations in regulations related to new technologies, and introduced a regulatory sandbox system through individual regulatory reform legislation to establish a flexible and flexible regulatory system. It was legally adopted. Nevertheless, it is still difficult to say that Korea's regulatory paradigm overall is suitable for the digital transformation era. There remains a strong distrust and passive attitude toward negative systems in regulatory practices, administrative culture, and even public sentiment regarding hazards and risks. It is difficult to deny that the administrative culture and regulatory practices of regulatory agencies are also influenced by organizational egoistic attitudes toward their own regulatory authority. The negative and passive attitude that remains in national sentiment is due to distrust in the market and institutions, and this distrust sometimes affects the subjective evaluation of the benefits and risks of new technologies. This distrust includes both the distrust of the regulated or regulation beneficiaries toward the system makers and the distrust of the system makers toward the regulated. The best way to resolve distrust is communication. However, distrust that is socially and collectively structured, rather than subjective psychological distrust at the individual level, cannot be immediately corrected simply by improving a specific legal system. However, structured distrust cannot be resolved without structural and institutional responses. Ways to strengthen communication institutionally can be achieved by providing accurate and abundant data, ensuring transparency and procedures, and ensuring broad stakeholder participation.