<머 리 말>

 

 

대한민국 선거관리위원회는 과거 선거사무를 담당하였던 내무부에 대한 불신에서 출발합니다. 선거관리위원회는 ‘3･15 부정선거’에 대한 반성적 차원에서 1960년 제3차 개정헌법에 등장합니다. 지난 제18대 대통령선거에서도 국가정보원 등의 선거개입 또는 정치개입이 이슈가 되었듯이 어떠한 기관이 어떻게 선거를 관리하는지의 문제는 실무상･이론상으로 중요합니다.

이 책은 선거관리, 선거관리기구에 관한 법학적 연구가 부족하다는 문제의식에서 비롯된 것입니다. 선거의 의미와 기능을 살리기 위해서는 경쟁적 선거가 실시되어야 하고, 선거의 기능이 활성화되어야 책임정치가 구현되며 민주정치가 실현됩니다. 선거관리란 선거과정을 관리하고 운영하는 작용으로서 기능적 권력분립을 토대로 이해될 필요가 있습니다.

그러한 견지에서 행정부의 선거 개입을 방지하기 위해 행정부로부터 독립된 선거관리기구를 설치하는 추세가 있다는 인식을 기초로 선거관리기구와 행정부의 관계를 중심으로 정부형, 독립형, 혼합형의 선거관리기구 모델을 설정합니다. 헌법이론에서 도출된 여러 가설들을 세우며 가설들을 검증하기 위해 15개국 선거관리기구들에 관하여 비교법적 연구를 합니다.

비교법적 연구 결과 몇 가지 원칙이 도출됩니다. 첫째, 대통령제 국가들은 독립형 모델을 선택하는 경향이 있다는 점입니다. 둘째, 선거관리기구 모델과 연방국가 또는 단일국가의 국가형태 사이에는 상관성을 찾기는 어렵다는 점입니다. 셋째, 선거관리를 선거실시와 선거감독으로 나눈다면, 고도의 정책적 판단과 엄격한 중립성이 요구되는 것은 후자이고 이를 독립된 위원회에 맡긴다는 점입니다. 넷째, 특정한 선거관리기구 모델을 선택하는 것이 민주적 선거의 필요충분적 요소는 아니라는 점과 민주정치 발달 수준에 따라 선거관리기구 모델 선택에 차이가 있다는 점입니다.

대한민국의 선거관리위원회는 헌법에 근거를 둔 필수기관이고 합의제에 기초한 기구구성이며 방대한 사무기구를 가집니다. 법조인이 다수 위원을 맡고 있고, 현직 대법관이 중앙선거관리위원회 위원장을 겸임합니다. 선거관리위원회는 전국적인 조직이며 상근직원의 수는 증가하고 있습니다. 선거관리위원회는 선거관리 사무뿐만 아니라 국민투표관리, 정당･정치자금 사무 등 업무영역을 넓히고 있습니다.

선거관리는 선거가 기능을 발휘하도록 하는 작용이므로 규제 위주보다는 선거의 자유를 폭넓게 보장하는 방향으로 전환될 필요가 있습니다. 중앙선거관리위원회 구성에 있어 위원회의 활성화와 실질적 중립성 보장을 위해 여･야 3인씩 관여하고 중립위원 3인을 두는 것이 필요합니다. 사무기구의 효율화가 요청됩니다. 한국의 정부형태가 대통령제이므로 독립형 모델이 체계에 부합합니다. 선거실시는 지방조직이, 선거감독은 중앙조직이 담당하도록 하는 것도 개선방안입니다.

이 책은 이론적 고찰을 한 후 이를 한국의 현실에 대입하여 선거관리위원회제도에 대해 검토하는 내용입니다. 본 연구가 향후 헌법 개정 과정에서 선거관리 및 선거관리위원회에 관한 좌표정립에 도움이 되길 희망합니다. 장차 후속 연구들이 이어지길 기대하며, 저 역시 그러한 역할에 동참하고 싶습니다.

마지막으로 이 책을 출간하면서 저의 지도교수님이신 성낙인 총장님, 논문심사 과정에서 많은 가르침을 주신 정종섭 장관님, 송석윤 교수님, 이효원 교수님, 전종익 교수님, 그리고 홍익대학교 음선필 교수님께 진심으로 감사드립니다. 아울러 이 책의 집필에 아낌없는 성원을 주신 부모님, 동생들, 사랑하는 아내와 아들 대연이에게 감사드립니다.

<차 례>

 

제1장 서론

 

제1절 연구의 목적 

 

제2절 연구의 범위와 방법 

Ⅰ. 연구의 범위 

Ⅱ. 연구의 방법 

1. 민주적 선거와 선거관리 

2. 선거관리기구의 비교･검토 

3. 선거관리위원회의 현황과 발전방향 

 

 

제2장 민주적 선거와 선거관리

 

제1절 민주적 선거 

Ⅰ. 선거의 의미와 기능 

1. 선거의 의미와 법적 성격 

2. 선거의 기능 개관 

3. 선거의 기능에 관한 구체적 고찰 

(1) 탁월한 통치자 선출 기능 

(2) 안정적 지배질서 유지 기능 

(3) 통치권에 대한 민주적 정당성 부여 기능 

(4) 국민의 정부에 대한 통제 기능 

(5) 국민의 간접적 정책 선택 기능 

(6) 국민의 정치적 기본권 실현 기능 

(7) 혁명･쿠데타 예방 및 국민통합 기능 

4. 기능의 충돌과 조화 

(1) 선거제도의 기능 변화 

(2) 선거제도의 다양한 변용 가능성 

(3) 민주적 선거제도의 설정과 운영 

Ⅱ. 선거의 자유와 공정 

1. 문제점 

2. 경쟁적 선거 

(1) 개념 

(2) 비경쟁적 선거･반경쟁적 선거 

(3) 경쟁적 선거의 필요성 

(4) 경쟁적 선거의 확보방안 

3. 선거의 자유 

(1) 자유선거 원칙의 의의 

(2) 헌법적 근거 

(3) 자유선거 원칙에 관한 국제법적 고찰 

(4) 자유선거의 필요성 

4. 선거의 공정 

(1) 의의 

(2) 필요성 

(3) 선거운동의 기회균등 

(4) 선거의 자유와의 관계 

1) 문제점 

2) 헌법재판소의 입장 

3) 선거운동의 규제에 관한 입법형성권 

4) 선거의 자유와 공정의 조화 

5. 선거의 평온 

Ⅲ. 선거관리의 필요성 

1. 민주화 과도기의 선거실시 

2. 선거에서의 정치적 중립성 

(1) 공무원의 정치적 중립의무 

(2) 선거의 공정성과 정치적 중립성의 관계 

3. 민주적 선거를 위한 선거관리 

(1) 선거제도 정착을 위한 선거관리의 기능 

(2) 선거의 자유와 공정을 위한 선거관리 

 

제2절 선거관리의 개념과 성격 

Ⅰ. 선거관리의 개념 

1. 문제점 

2. 선거관리의 요소 

(1) 선거관리의 요소에 관한 입장차 

(2) 밸럿 어세스에 따른 선거과정 

(3) 에이스 프로젝트에 따른 선거관리의 핵심요소 

3. 선거관리의 분류 

(1) 선거관리의 방식에 따른 분류 

(2) 선거관리의 시간적 계속성에 따른 분류 

Ⅱ. 선거관리의 법적 성격 

1. 문제점 

2. 통치권 해당 여부 

(1) 통치권 해당 여부에 관한 논의 

(2) 헌법재판소의 입장 

(3) 선거관리의 통치권성 

3. 정치발전적 행정작용 

(1) 견해의 대립 

1) 일반적인 행정작용이라는 견해 

2) 제5의 국가권력이라는 견해 

(2) 현대적 권력분립이론 

(3) 기능적 권력분립이론과 선거관리 

(4) 사법과 선거관리의 차이 

(5) 정치발전적 행정작용 

4. 사법화된 행정 

 

제3절 선거관리기구 

Ⅰ. 선거관리와 선거관리기구 

1. 선거관리기구의 명칭 사용 

2. 선거관리의 핵심요소 담당 

3. 선거관리기구 해당 여부 

(1) 선거과정마다 선거관리기구가 설립된 경우 

(2) 선거관리의 핵심요소 외의 활동을 하는 경우 

(3) 선거 관련 책임이 여러 기구에 분배된 경우 

Ⅱ. 선거관리기구 구성과 운영의 원리 

1. 선거관리기구 구성과 운영의 안내지침 

2. 선거관리기구의 구성과 운영의 원칙 

(1) 개관 

(2) 독립성 

(3) 공평성 

(4) 효율성과 실효성 

(5) 전문성 

(6) 공정하고 신속한 판정 

(7) 투명성 

(8) 서비스마인드를 갖출 것 

3. 선거관리기구 구성과 운영의 실제 

(1) 선거관리의 주체 

(2) 지방분권화의 경향 

(3) 전문가로 구성된 상설 선거위원회 

(4) 선거비용 

(5) 선거관리에 대한 국제적 지원 

 

제4절 한국 선거관리기구의 변천 

Ⅰ. 연혁 

1. 내무부의 부속기관 

2. 관권의 선거개입 

3. 선거관리기구의 헌법기관화 

4. 사법부의 선거관리 관여 

5. 조직과 권한의 확대 

(1) 조직의 계속적 확장 

(2) 광범위한 권한의 부여 

Ⅱ. 발전사 재해석 

1. 헌법기관 위상 설정의 의미 

2. 헌법재판기관과 선거관리기구의 관계 

3. 선거관리위원회의 소극적 독립성 추구 

4. 민주적 선거가 정착된 다양한 요인 

Ⅲ. 한국 선거관리기구의 문제 

1. 행정부로부터의 독립 

2. 위상과 역량의 사법부 의존 

3. 조직의 지나친 확대 

4. 역할의 선택과 집중 

 

제5절 소결 

 

 

제3장 선거관리기구의 비교･검토

 

제1절 선거관리기구 모델 설정 

Ⅰ. 모델 설정의 필요성 

1. 선거관리기구의 설립 추세 

2. 원칙정립을 위한 모델 설정

3. 추상화와 평가의 중요성 

Ⅱ. 모델 설정을 통한 연구 

1. 모델 설정을 통한 단계적 연구 

2. 모델 설정의 유의사항 

3. 민주화 정도의 평가 

4. 민주화 지수에 따른 그룹 

 

제2절 선거관리기구 모델 검토 

Ⅰ. 선거관리기구 모델과 유형화 

1. 문제점 

2. 선거관리기구의 유형화 또는 모델 

(1) 각국의 선거관리기관(중앙선거관리위원회) 

(2) 각 국의 선거제도 비교연구(중앙선거관리위원회) 

(3) 국가기관으로서의 선거관리기관(로페즈 핀터) 

(4) 선거위원회 모델 분류(위키피디아) 

3. 선거관리기구의 3가지 모델 

(1) 3가지 모델의 개관 

(2) 3가지 모델의 타당성 

Ⅱ. 선거관리기구 모델 검토 

1. 선거관리기구 모델별 내용 검토 

(1) 독립형 모델 

(2) 정부형 모델 

(3) 혼합형 모델 

1) 의의 

2) 모델의 다양성 

3) 정부형 혼합 모델 

4) 독립형 혼합 모델 

2. 독립형 모델과 정부형 모델의 특성 비교 

3. 선거관리기구 모델별 장･단점 

Ⅲ. 선거관리기구 모델별 국가현황 

1. IDEA의 214개 국가에 대한 조사결과 

2. 로페즈 핀터의 조사결과와의 비교 

3. 조사결과의 분석 

Ⅳ. 선거관리기구에 관한 가설설정 

1. 가설의 설정 

(1) 정부형태와 선거관리기구 모델 

(2) 국가형태와 선거관리기구 모델 

(3) 선거실시와 선거감독 

(4) 민주적 선거와 선거관리기구 

2. 비교･검토의 대상 

(1) 독립된 선거위원회의 설치 

(2) 법률 체계 

(3) 선거관리기구의 구성 

(4) 구성원의 전문성 확보 

(5) 상설 또는 임시 조직 

(6) 집권 또는 분권 157

(7) 연방국가의 선거관리기구 

 

제3절 각국 선거관리기구의 비교･검토 

Ⅰ. 비교･검토의 방향 

1. 비교･검토 대상국가의 선정 

2. 민주화 지수 및 선거관리기구 모델에 따른 배열 

3. 비교법적 연구의 순서 

Ⅱ. 완전한 민주주의 

1. 정부형 모델 

(1) 스웨덴 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 전문화 

5) 평가 

6) 가설의 검증 

(2) 영국 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 권한 

5) 전문화 

6) 평가 

7) 가설의 검증 

(3) 미국 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 연방선거위원회의 기구 구조 

4) 선거지원위원회의 기구 구조 

5) 역할의 분담 

6) 재정과 책임 

7) 평가 

8) 가설의 검증 

2. 혼합형 모델 

(1) 일본 

1) 개관

2) 기구 구조 

3) 권한 

4) 평가 

5) 가설의 검증 

(2) 스페인 

1) 개관 

2) 기구 구조 

3) 권한 

4) 재정 및 전문화 

5) 국가기관 간의 관계 

6) 평가 

7) 가설의 검증 

3. 독립형 모델 

(1) 오스트레일리아 

1) 개관 

2) 기구 구조 

3) 권한 

4) 평가 

5) 가설의 검증 

(2) 캐나다 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 권한 

5) 재정과 책임 

6) 평가 

7) 가설의 검증 

Ⅲ. 결함 있는 민주주의 

1. 혼합형 모델 : 프랑스 

(1) 기존 견해에 대한 비판 

(2) 프랑스 혼합형 모델의 특성 

(3) 기구 구조 

(4) 선거사무의 분장 

(5) 평가 

(6) 가설의 검증 

2. 독립형 모델 

(1) 인도 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 권한 

5) 재정 

6) 평가 

7) 가설의 검증 

(2) 멕시코 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 권한 

5) 평가 

6) 가설의 검증 

(3) 필리핀 

1) 개관 

2) 법률 체계 

3) 기구 구조 

4) 권한 

5) 평가 

6) 가설의 검증 

Ⅳ. 혼합 체제 : 독립형 모델 

1. 터키 

(1) 개관 

(2) 기구 구조 

(3) 권한 

(4) 평가 

(5) 가설의 검증 

2. 보스니아･헤르체고비나 

(1) 개관 

(2) 법률 체계 

(3) 기구 구조 

(4) 권한 

(5) 재정 

(6) 평가 

(7) 가설의 검증 

Ⅴ. 권위주의 체제 : 독립형 모델 

1. 러시아 

(1) 개관 

(2) 기구 구조 

(3) 조직 및 권한 

(4) 운영상 문제점 

(5) 평가 

(6) 가설의 검증 

2. 짐바브웨 

(1) 개관 

(2) 법률 체계, 기구 구조 및 권한 

(3) 재정 

(4) 책임 및 전문성 

(5) 다른 기구들과의 관계 

(6) 평가 

(7) 가설의 검증 

Ⅵ. 입법례에 대한 비교･검토 

1. 선거관리기구 모델의 의미 

2. 선거관리기구 모델의 역사성･문화성 

3. 가설에 대한 검증 

(1) 정부형태와 선거관리기구 모델 

(2) 국가형태와 선거관리기구 모델 

(3) 독립위원회의 선거감독 

(4) 상설의 독립 선거위원회와 민주적 선거 

4. 비교･검토의 정리 

제4절 소결 

 

 

제4장 선거관리위원회의 현황과 발전방향

 

제1절 선거관리위원회 제도개선의 관점 

Ⅰ. 선거의 기능 활성화 

1. 경쟁적 선거를 위한 선거관리 

2. 선거의 자유를 위한 공정 

3. 선거에서의 기회균등 

Ⅱ. 선거관리를 통한 현대적 권력분립 

1. 정치발전적 행정작용 

2. 사법화된 행정작용 

3. 기능적 권력통제에 입각한 선거관리 

4. 집권화된 선거관리기구 

Ⅲ. 선거관리기구 구성과 운영의 원리 

1. 당위성과 합리성의 충돌 

2. 선거관리기구 원리의 선택에서 고려사항 

3. 민주정치의 발달에 따른 고려사항의 변화

Ⅳ. 선거관리기구 모델의 이론 

1. 독립형 모델 채택의 근거 

2. 대통령제와 독립형 모델 

3. 단일국가와 선거관리기구의 집권화 

4. 선거실시와 선거감독에 따른 역할 분담 

5. 민주화 지수와 선거관리기구 

Ⅴ. 한국 선거관리위원회의 현황 

1. 규제위주 선거관리의 개혁

2. 민주주의 체제의 공고화와 선거관리 

3. 정당에 기반한 선거위원회 

4. 참여형 선거관리 

5. 제도개선을 위한 공론화의 필요성 

 

제2절 선거관리위원회의 지위와 조직 

Ⅰ. 선거관리위원회의 헌법상 지위 

1. 헌법기관의 위상 

(1) 헌법기관의 위상에 관한 문제점 

(2) 선거관리위원회의 위상 검토 

1) 민주주의 실현을 위한 선거관리 

2) 현대적 권력분립 관점의 선거관리 

3) 선거감독 중심의 선거관리 

2. 중앙선거관리위원회 위원장 

(1) 현직 대법관의 위원장 겸임 

1) 헌법적 관행 

2) 관행의 긍정적･부정적 요소 

3) 개선방안 

(2) 위원장의 비상임 

(3) 위원장의 임기 

Ⅱ. 정치적 중립성 

1. 정치적 중립성의 제도적 보장 

(1) 행정부로부터의 독립 

(2) 위원회의 구성 

(3) 위원장의 호선 

(4) 위원에 대한 인사청문 

(5) 위원의 자격 

(6) 위원의 임기 

(7) 위원의 대우 및 신분보장 

(8) 위원의 정당가입 및 정치활동 금지 

2. 독립성 관련 문제 

(1) 감사원의 감사를 받는지 여부 

(2) 위원회 회의록에 대한 정보공개 여부 

3. 중앙선거관리위원회의 구성 

(1) 위원회 구성에 대한 3권의 독자적 관여 

(2) 대통령과 국회의 인사에 대한 영향력 행사 

(3) 대법원장의 위원 3인 지명 

(4) 위원회 구성에 국회 동의를 얻도록 하는 방안 

4. 위원회 구성에 대한 정당의 관여 

(1) 정당가입이 금지되는 위원의 범위 

(2) 위원의 정당가입 금지 

(3) 정당에 기초한 위원회 구성의 방안 

5. 비상임 선거관리위원 

6. 선거관리위원의 자격 

(1) 사법부의존적 구성 

(2) 공무원의 위원자격 

(3) 위원자격 요건의 개선 

7. 선거관리위원의 임기와 수 

Ⅲ. 합의제기구 

1. 합의제에 기초한 기구 

(1) 합의제에 기초한 기구 구성 

(2) 합의제의 특성 

(3) 합의제에 기초한 구성의 취지 

2. 위원회의 운영 

(1) 진정한 의미의 독립위원회 

(2) 위원회의 및 회의록 

(3) 위원회의 의사･의결정족수 

3. 독임제와의 결합 

(1) 독임제와의 결합의 불가피성 

(2) 상임위원의 실질적인 사무 주도 

Ⅳ. 선거관리위원회의 조직 

1. 선거관리위원회의 전체조직 

(1) 선거관리위원회의 종류 

(2) 선거관리위원회 전체조직의 특성 

1) 전국적 조직 

2) 중앙집권적 조직 

3) 상설조직 

(3) 사무기구 및 소속 공무원 

(4) 파견근무의 요청 및 지시･협조의 요구 

2. 중앙선거관리위원회의 기구 구조 

(1) 기구 구조의 특성 

(2) 상임위원 

(3) 사무처 

(4) 사무처의 조직 

(5) 선거연수원 

3. 상설 사무기구 

(1) 상설 사무기구의 지나친 확대 

(2) 사무처의 권한 강화 

(3) 상설조직의 장점 

4. 선거관리위원회 조직의 개선방안 

(1) 중앙과 지방의 역할분담 

(2) 지방조직의 비상설화 

(3) 상근직원의 최소화 

(4) 감사기구의 자치권 강화 

 

제3절 선거관리위원회의 권한 

Ⅰ. 선거관리 

1. 선거실시에 관한 권한 

(1) 선거인명부 작성 

(2) 후보자등록 

(3) 선거실시 준비 

(4) 투･개표 관리 

(5) 당선인 결정 

(6) 관계 행정기관에 대한 지시･협조요구 

2. 선거감독에 관한 권한 

(1) 선거운동 관리 

(2) 선거비용 관리 

(3) 선거범죄(정치자금범죄)조사권 

(4) 중지･경고･시정명령권 

(5) 수사의뢰･고발권 

(6) 신고･제보자에 대한 포상금 지급 

(7) 금품･음식물을 제공받는 자에 대한 과태료 부과 

(8) 재정신청 

(9) 선거쟁송 

3. 선거실시 및 선거감독의 개선방안 

(1) 선거인명부 관련 사무 

1) 지방자치단체의 선거인명부 사무 

2) 선거인명부 문제로 선거권을 행사하지 못한 사례 

3) 지방자치단체에의 이관 

4) 지방자치단체의 선거인명부 작성 

(2) 선거구획정에 대한 관여 

(3) 선거관리위원회 조치에 대한 쟁송수단의 문제점 

(4) 선거범죄 등 조사권 개선방안 

(5) 참여를 통한 효율성 제고 

(6) 선거법위반에 대한 조치 

(7) 전자투표 

(8) 투표지분류기 

4. 재외국민선거관리의 개선방안 

(1) 도입 배경 

(2) 재외선거인등록의 요건 

(3) 낮은 참여율의 문제점 

Ⅱ. 국민투표관리 

1. 국민투표의 관리 

2. 개선방안 

(1) 국민투표의 중요성 

(2) 국민투표법 개정의 필요성 

Ⅲ. 정당 및 정치자금 사무 

1. 정당사무 관리 

(1) 선거관리위원회의 정당사무 담당 

(2) 정당의 보호와 육성 

2. 정당사무의 구체적 검토 

(1) 정당등록 사무 처리 

(2) 정책정당 발전 지원 

(3) 정당의 당내경선 관리 

3. 정치자금사무의 종류 

4. 정치자금사무의 구체적 검토 

(1) 후원회 등록절차 

(2) 기탁금 및 국고보조금 배분 

5. 개선방안 

(1) 정당의 기능과 선거관리 

(2) 정치자금･선거비용 규제의 당위성 

(3) 정치자금의 공개와 투명성 확보 

Ⅳ. 중앙선거관리위원회규칙 제･개정 

1. 규칙제정권 

2. 법적 성격 

3. 대통령령과의 관계 

(1) 문제점 

(2) 견해의 대립 

(3) 검토 

4. 실무의 운영례 

Ⅴ. 기타 

1. 정치관계법 제･개정에 관한 의견 제시 

(1) 의의 

(2) 정치관계법 개혁의 어려움 

(3) 헌법재판소의 정치개혁 선도 

(4) 개선방안 

1) 중앙선거관리위원회의 역할 강화의 필요성 

2) 입법적 개선에 관한 대국민 홍보 

3) 헌법소송 계류 중인 사건에 대한 대처 

4) 통일시대 정치통합을 위한 준비 

2. 위탁선거관리 

(1) 제도연혁 및 법률체계 

(2) 위탁선거의 종류 

(3) 개선방안 

3. 유권자 교육 및 정보제공 

(1) 의의 

(2) 구체적 내용 

(3) 개선방안 

1) 직원의 전문성 향상 

2) 시민교육 기능 강화 

3) 선거･정당제도 연구

4. 국제적 교류･협력 

(1) 의의 

(2) 민주적 선거 지원은 항구적 세계평화에 기여 

(3) 민주주의 제도 관련 국제협력 증대 

(4) 선거지원 국제기구 및 선거관리기구 협의체 

(5) 국제적 협력 강화의 방향 

 

제4절 소결 

제5장 결 론

 

제1절 연구의 정리 

제2절 연구에서 얻은 교훈