<요약문>
본고는 각국이 배출권거래제를 도입하면서 그러한 규제를 수입상품에 대해서도 적용하는 것이 WTO 규범상 허용되는지 여부에 대해 분석하였다. 특히 그러한 조치가 어떠한 조건하에서 가능한지에 대해 가상적인 국경조정 시나리오를 중심으로 살펴보았다.
기후변화는 인류가 공동으로 대처해야 하는 중요하고도 심각한 문제이다. 이를 위해 국제사회는 유엔기후변화협약, 교토의정서 등을 통해 온실가스 감축을 위해 노력해왔고 현재 2012년 이후 기후변화 대응체제 마련을 위한 협상이 진행 중이다. 그러나 각국별 온실가스 감축목표 및 설정방식에 대한 선진국과 개도국간 이견으로 인해 아직 합의를 도출하지 못하고 있다. 이러한 상황에서, 선진국을 중심으로 온실가스 감축을 위한 정책을 도입하려는 시도가 확산되고 있다. 그 대표적인 정책 중 하나가 ‘배출권거래제’로서, 사업자에게 탄소배출량에 상당하는 배출권을 제출하도록 함으로써 온실가스 배출로 인한 사회적 비용을 사업자의 사적비용으로 내부화하려는 조치이다. EU는 이미 2005년 배출권거래제를 도입하여 단계적으로 시행 중에 있으며 미국도 배출권거래제를 포함한 기후변화법안이 논의되어 왔다. 우리나라의 경우도 「저탄소 녹색성장기본법」제46조에서 총량제한배출권 거래제도의 도입근거를 마련하였고, 정부는 국내에 2015년부터 온실가스 배출권거래제 도입을 골자로 하는「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률안」을 국회에 제출한 상황이다.
배출권거래제 도입의 가장 큰 걸림돌은 자국 상품의 국제경쟁력 저하 및 탄소누출 우려이다. 이를 해결하기 위한 방안으로 수입상품에 국내상품과 동등한 수준의 탄소배출권 제출의무를 부담시키는 방식의 국경조정(border adjustment)이 필요하다는 주장이 제기되어 왔으며 실제로 미국의 Waxman-Markey 법안에는 그 구체적인 방안이 포함되기도 하였다. 이러한 탄소배출권 국경조정은 기후변화 대응을 이유로 하지만 일방적인 무역제한조치의 성격을 가지고 있기 때문에 국제무역규범상 동 조치가 허용될 수 있는지 여부가 상당한 논란이 되고 있다. 한쪽에서는 지구온도 상승을 산업화 이전 수준 대비 2°C 이내로 억제하기 위해서는 적극적인 탄소배출 규제가 필요함을 강조하면서 그러한 대책인 배출권거래제를 효과적으로 이행하기 위한 탄소배출권 국경조정이 WTO 규범상 허
용되어야 한다는 입장인 반면, 다른 한쪽에서는 탄소배출권 국경조정은 자국의 기후변화 규제를 교역상대국이 따르도록 강제하기 위한 일방적인 무역제한조치이므로 WTO 규범에 허용될 수 없고 ‘공동의 차별화된 책임’ 원칙에도 위배된다는 입장이다.
본고는 분석의 편의상 수입상품에 대한 탄소배출권 국경조정 시나리오로 두 가지 경우를 가정하였다. 시나리오 1은 국내 배출권거래제와 동등한 수준의 탄소규제를 도입하지 않은 국가로부터 수입되는 상품을 대상으로 하여 해당 국가의 평균탄소배출량을 기초로 미리 산정한 국가별 탄소배출계수에 따라 탄소배출권 의무를 산정하는 방안이다. 미국 Waxman-Markey 법안의 배출권 국제보전제도가 유사한 사례라고 할 수 있다. 시나리오 2은 원산지에 따른 구분 없이 모든 수입상품을 대상으로 하고 국내 배출권거래제에서 적용하는 배출권 산정기준을 동일하게 적용하여 탄소배출권 제출의무를 산정하는 방안이다. 시나리오 2에서의 배출권 산정기준은 1단계로 상품별 탄소배출량을 측정한 개별기준치를 적용하되 자료가 부정확하거나 산정이 곤란할 경우 2단계로 자국의 지배적인 생산방식에 기초하여 탄소배줄량을 추정하는 법정기준치를 적용하는 것으로 가정하였다. 분석결과는 다음과 같다.
우선 국경조치 관련 규율인 GATT 제2조와 제11조이 적용되는지 여부를 살펴볼 필요가 있다. 탄소배출권 국경조정은 수입과 관련하여 부과되는 제한조치이므로 제2조1항에서 금지하는 ‘과징금’ 또는 제11조1항에서 금지하는 ‘제한’에 해당될 수 있다. 이에 대해서는 두 가지 반박이 가능할 것이다. 하나는 제2조2항(a)은 수입상품에 대해 “제3조2항에 합치되는 방식으로 부과되는 내국세에 상당하는 과징금”을 부과하는 것을 허용하고 있음을 근거로 탄소배출권 국경조정이 그러한 ‘국경세조정，에 해당
한다고 주장하는 것이고, 다른 하나는 제3조 주해가 “수입상품에 대하여 그리고 동종 국내상품에 대하여 적용되는” 조치는 제3조 적용대상으로 간주한다고 되어 있음을 근거로 제2조와 제11조 규율은 적용되지 않는다고 하는 것이다. 제2조2항(a)과 관련, 동 조항을 원용하려면 배출권거래제가 ‘상품’에 적용되는 ‘내국세’이어야 한다. 일반적으로 배출권거래제는 ‘사업자’에게 ‘탄소배출량’에 따라 배출권 제출의무를 부과한다. 이때 ‘사업자’에게 부과되는 의무를 ‘상품’에 적용되는 조치로 볼 수 있는지, 상품 생산과정에서의 ‘탄소배출량’에 따라 부과되는 조치에도 국경세조정이 허용되는지 여부와 관련하여 복잡한 논의가 전개되고 있다. 생각건대, 법령상 ‘사업자’를 규제대상으로 하더라도 탄소배출권 제출의무가 ‘상품’ 생산과 실질적으로 연계되어 부과되는 것이므로 제2조2항(a) 국경세조정 허용대상으로 볼 수 있다고 본다. 다만 제2조2항(a) 국경세조정 허용대상이라고 하더라도 그 자체로 협정상 허용되는 조치라고 할 수 없으며 제3조2항 합치의무가 반드시 검토되어야 한다. 다음으로, 국경세조정 논의가 아니더라도, 탄소배출권 규제가 수입상품과 동종 국내상품에 함께 적용되는 것이므로 제3조 주해를 근거로 제2조와 제11조 규율이 아니라 제3조 규율이 적용된다고 주장하는 것이 가능하다고 판단된다. 따라서 본고 분석대상인 탄소배출권 국경조정 시나리오에는 제2조와 제11조가 적용되지 않는다고 본다.
다음으로 탄소배출권 국경조정 시나리오가 GATT 제3조 내국민대우 및 제1조 최혜국대우 의무에 합치하는지 여부를 살펴보았다. 제3조 내국민대우 의무는 수입상품과 동종 국내상품에 동등한 경쟁조건을 제공하라는 것이다. 제3조는 내국세 및 기타 내국과징금에 대한 규율인 제3조2항(1문 동종상품, 2문 직접경쟁 또는 대체상품)과 국내 법규, 규정 또는 요건에 대한 규율인 제3조4항으로 구성되며, 탄소배출권 국경조정에 대해 제3조2항1문, 제3조2항2문, 제3조4항 위반이 제기될 것이다. 제3조 분석은 대상요건인 동종상품 분석과 행위요건인 차별대우 분석으로 크게 구분된다. 우선 동종상품 분석과 관련, 전통적인 방법론에 따른 동종상품 분석은 두 상품이 시장에서 경쟁관계에 있는지 여부를 객관적으로 확인하는데 초점을 맞추고 있기 때문에 탄소배출량의 차이를 이유로 물리적 특성이 동일한 두 상품간의 동종성을 부인할 수는 없다고 판단된다. 다음으로 차별대우 분석과 관련하여, 시나리오 1의 경우는 상품 원산지의 탄소규제 수준에 따라 차별적인 배출권 의무를 산정함으로써 수입상품에 대한 경쟁상 불이익이 주는 것이므로 제3조의 세 가지 규율에 모두 위반된다. 시나리오 2의 경우 수입상품과 동종 국내상품에 동일한 2단계 기준치를 적용하여 차별의 소지를 감소시킨 것으로 평가되지만 시장여건상 수입상품에게 실질적으로 경쟁상 불이익을 초래하는 경우라면 제3조의 세 가지 규율에 위반될 소지가 여전히 남는다. 한편, 제1조 최혜국대우 의무는 수입상품과 동종의 제3국 수입상품에 대해 동등한 혜택을 부여하도록 규정하고 있다. 시나리오 1의 경우 탄소다배출 국가산 수입상품에 비해 탄소저배출 국가산 동종의 수입상품에 대해 혜택을 부여하는 것이므로 제1조1항 위반에 해당된다. 다음으로 시나리오 2의 경우 탄소다배출 국가산 수입상품과 탄소저배출 국가산 동종의 수입상품간의 차별 문제는 없지만 ‘탄소배출량’에 따른 차등적인 의무부담이 문제될 수 있다. 다시 말해서, 모든 수입상품에 대해 동일한 탄소배출권 산정기준을 적용하더라도 특정국으로부터 수입되는 상품에 실질적인 경쟁상 혜택을 주는 경우에는 제1조1항 위반이다. 이러한 분석결과에 대해 본고는 ‘동종성의 역설’이라고 표현하였다. 두 상품간 ‘시장’에서 경쟁관계의 형식적인 동등성 확보에만 초점을 맞춘 결과 그러한 시장의 왜곡을 시정
하기 위해 정부가 개입하는 정당한 조치가 허용되지 못하는 문제가 발생하였다는 것이다. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 GATT 비차별대우 의무의 동종상품 분석 에 있어 방법론을 보완할 필요가 있음을 지적하였다.
탄소배출권 국경조정 시나리오 1과 2가 GATT 제3조 내국민대우 또는 제1조 최혜국대우에 위반되더라도, GATT 제20조에 해당되는 경우 정당화될 수 있다. 제20조 분석은 각호 요건과 chapeau 요건의 2단계로 구분된다. 첫 번째 단계인 제20조 각호 요건 분석의 경우, 탄소배출권 국경조정에는 (b)호와 (g)호가 관련된다고 할 수 있다. (b)호 “인간, 동물 또는 식물의 생명이나 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치” 관련, 수입상품에 대한 탄소배출권 국경조정은 인류에게 돌이킬 수 없는 재앙을 가져올 ‘기후변화’라는 위험에 대응하기 위해 필요한 조치라는 점이 인정될 여지가 있다고 판단된다. 다만 시나리오 1에서처럼 수입상품에 대해 원산지국의 탄소규제 수준에 따라 차별적으로 비용부담을 주는 경우에는 협정에 덜 위배되는 다른 합리적으로 이용가능한 대안이 존재하므로 (b)호의 ‘필요성 테스트’를 통과하지 못할 것으로 판단된다. 시나리오 2의 경우에도 (b)호의 필요성 테스트를 통과하기 위해서는 협정에 위배되지 않은 합리적으로 이용가능한 모든 대안들을 고려하여 조치를 신중하게 설계해야 한다. 다음으로 (g)호 “고갈될 수 있는 천연자원의 보존과 관련된 조치로서 국내 생산 또는 소비에 대한 제한과 결부되어 유효하게 된 경우“ 관련, 탄소배출권 국경조정의 보호대상인 ‘청정대기’는 고갈될 수 있는 천연자원으로 인정될 여지가 크고, 탄소배출권 국경조정이라는 조치와 기후 안정화라는 정책목적간 밀접하고 진정한 관련성이 있다고 볼 수 있으며, 이러한 국경조정은 기본적으로 국내의 배출권거래제와 병행하여 시행되는 것이므로 (g)호 사유를 충족할 수 있는 것으로 판단된다. 즉 탄소배출권 국경조정 관련 시나리오 1과 2 모두에서 협정상 의무위반 정당화 사유로 (g)호를 원용할 수 있다고 판단된다. 두 번째 단계인 제20조 chapeau 요건 분석의 경우, 조치가 적용되는 방식에 따라 분석결과가 달라진다. 제20조 chapeau는 제20조 예외의 남용으로 인해 협정상 의무규정으로 부여된 다른 회원국의 법적 권리가 훼손되어서는 안 된다는 원칙에 기초하고 있다. 그간의 WTO 분쟁사례에 비추어 볼 때, 동 chapeau요건은 수입상품에 대해 탄소배출권 국경조정을 적용함에 있어 자국의 탄소규제 기준을 다른 회원국에 일방적으로 강요한다거나 수입상품에 대해 자료검증이 어렵다는 행정적인 이유로 불리한 기준을 적용하는 등의 행위를 통제하는 역할을 해왔다. 이를 탄소배출권 국경조정 관련 두 가지 시나리오에 적용해 보면, 시나리오 1에서처럼 일방적으로 국가별 탄소배출계수를 미리 정하고 이를 기준으로 하여 탄소배출권 의무를 부과하는 것은 제20조 chapeau 요건을 충족할 수 없다. 시나리오 2의 경우에는 ‘기후 안정화‘ 라는 정책목적에 따라 합리적인 방식으로 설계되고 수입상품과 국내상품에 동일한 기준을 적용하는 중립적인 조치이므로 chapeau 위반 소지가 적은 것으로 판단된다. 다만 그 구체적인 적용에 있어 위반 가능성은 여전히 남아 있으므로, 조치의 적용에 있어 수출국의 의견을 적극 수렴하고 기후변화 공동대응을 위한 양자 및 다자 협상에 진지하게 임할 것이 요구된다고 할 것이다.
결론적으로 수입상품에 대해 배출권거 래제를 적용하는 것이 WTO 규범상 허용되는지 여부에 대해 일반화된 접근은 타당하지 않으며 조치의 구조와 적용방식에 따라 위반 여부를 개별적으로 살펴보아야 할 것이다. 상기 탄소배출권 국경조정 시나리오 분석에서 보듯이, 미국 Waxman-Markey 법안의 배출권 국제보전제도와 유사한 형태인 시나리오 1의 경우 GATT 의무에 위반되고 제20조 예외로도 정당화가 불가능한 반면, 수입상품과 동종 국내상품에 대해 동일한 탄소배출량 산정기준에 따라 동등한 수준의 의무를 부과하는 시나리오 2의 경우는 GATT 제3조 및 제1조에는 위반되지만 제20조 (g)호 예외로 정당화될 수 있다. 이는 국내적으로 배출권거래제를 도입하면서 수입상품에도 동등한 수준의 의무를 부과하는 방안을 고려할 수 있음을 보여준다.
<목차>
제1장 서 론
제2장 기후변화와 WTO
제1절 기후변화가 진실인가?
Ⅰ. 지구온난화에 대한 과학적 진실
Ⅱ. 기후변화 대응의 정책적 타당성
제2절 국제적인 온실가스 감축 노력
Ⅰ. 기후변화협약(UNFCCC)
1. 목적(2조)
2. 원칙(3조)
3. 의무사항(4조)
Ⅱ. 교토의정서
1. 기후변화 정책 추진의 원칙(2조)
2. 온실가스 감축목표(3조)
3. 이행 메커니즘
Ⅲ. 포스트-2012 체제 협상
1. 경과
2. 코펜하겐 합의(Copenhagen Accord)
3. 칸쿤 합의문(Cancun Agreement)
Ⅳ. 평가와 시사점
제3절 WTO 규범과의 관계
Ⅰ. 논의배경
Ⅱ. 기후변화와 WTO간의 연계 유형
Ⅲ. 기후변화와 WTO: 갈등인가 조화인가?
Ⅳ. WTO 차원에서의 논의 동향
V. 평가와 시사점
제3장 탄소배출권 국경조정 도입 논의
제1절 배출권거래제 개관
Ⅰ. 개념 및 이론적 원리
Ⅱ. 배출권거래제의 유형
Ⅲ. 구성요소
1. 적용대상 분야 및 범위
2. 배출권의 할당방식
3. 온실가스 배출량 산정·보고·검증
4. 배출권 거래 규칙
5. 배출권 확보의무 위반시 벌칙
제2절 '탄소배출권'의 법적 성격
Ⅰ. 자유권적 기본권이라는 견해
Ⅱ. 재산권으로 보는 견해
Ⅲ. 평가 및 시사점
제3절 국제무역에의 적용: 국경조정
Ⅰ. '국경조정'의 개념
Ⅱ. 정책적 논거: 공정한 경쟁여건의 조성
1. 경쟁력
2. 탄소누출
3. 국제협상의 레버리지
Ⅲ. 반대 주장: 과장된 우려에 기초한 녹색보호주의
1. 경쟁력 약화에 대한 과도한 우려
2. 정책 집행의 복잡성과 효과 불투명
3. WTO 규범에의 위반
제4절 각국 입법동향
Ⅰ. 미국
1. 기후변화대책 개관
2. 배출권거래제 도입 현황
3. 탄소배출권 국경조정 관련 동향
Ⅱ. EU
1. 기후변화대책 개관
2. 배출권거래제 도입 현황
3. 탄소배출권 국경조정 관련 동향
Ⅲ. 일본
1. 기후변화대책 개관
2. 배출권거래제 도입 현황
3. 탄소배출권 국경조정 관련 동향
Ⅳ. 우리나라의 경우
1. 기후변화대책 개관
2. 배출권거래제 도입 현황
3. 탄소배출권 국경조정 관련 동향
제5절 WTO 규범상 허용 여부 관련 각계 의견
Ⅰ. 허용되지 않는다는 견해
Ⅱ. 제한적으로 허용된다는 견해
Ⅲ. 평가 및 시사점
제4장 WTO 규범 관련 법적 분석틀
제1절 분석대상 조치
Ⅰ. 조치 시나리오
Ⅱ. 조치의 법적 특성
1. '수입상품'에 대한 조치
2. '탄소배출권 보유의무' 부과
3. '국경조정' 조치
제2절 WTO 협정상 적용 법규
Ⅰ. GATT 협정상 세 가지 의무
1. 국경조치에 대한 일반적 금지
2. 내국민대우 의무
3. 최혜국대우 의무
4. 국경에서 부과되는 국내조치의 문제
Ⅱ. GATT 제20조 일반예외
제3절 WTO 규범 해석에의 접근방법
Ⅰ. 해석원칙: 국제공법의 해석에 관한 관례적인 규칙
Ⅱ. WTO 규범의 불확정성과 사법재량의 범위
제5장 국경조치 금지 규율 위반 여부
제1절 GATT 제2조1항 또는 제11조1항 적용
Ⅰ. 제2조1항: '과장금'에 해당되는 경우
Ⅱ. 제11조1항: '제한'에 해당되는 경우
제2절 항변① : GATT 제2조2항(a) 국경세조정
Ⅰ. 탄소배출권 보유의무가 '내국세'인지 여부
1. '내국세' 판단기준
2. 분석대상 조치에의 적용
Ⅱ. 국경세조정 허용되는 내국세인지 여부
1. GATT 작업반 보고서
2. 적격대상 판단기준
3. 분석대상 조치에의 적용
Ⅲ. 내국세에 '상당하는' 과징금인지 여부
1. '상당하는' 판단기준
2. 분석대상 조치에의 적용
Ⅳ. 분석 결과
제6장 GATT 비차별대우 원칙 위반 여부
제1절 GATT 제3조 내국민대우
Ⅰ. 제3조 해석에 대한 접근시각
1. 방법론① : 객관적 동등성 접근방식
2. 방법론② : 조치 효과목적 접근방식
3. 방법론③ : 선택적 비교척도 접근방식
4. 제3조 해석에의 함의
Ⅱ. 제3조1항 일반원칙
Ⅲ. 제3조2항 분석
1. 제3조2항 적용 여부: 내국세 또는 내국과징금
2. 제3조2항1문: '동종상품'에의 '초과과세'
3. 제3조2항2문: '직접경쟁대체상품'에 '유사하지 않게 과세'
Ⅳ. 제3조4항 분석
1. 제3조4항 적용대상: 모든 법규, 규정 및 요건
2. 동종상품
3. 덜 유리한 대우
Ⅴ. 분석 결과
제2절 최혜국대우원칙 위반 여부
Ⅰ. GATT 제1조1항 분석
1. 적용대상: 이익, 특혜, 특권 및 면제
2. 동종상품
3. 즉각적이고 무조건적으로 부여
Ⅱ. 분석 결과
제3절 동종성 분석에 대한 비판적 검토
Ⅰ. '동종성의 역설'
Ⅱ. 방법론적 대안의 검토
1. 국내상품 그룹과 수입상품 그룹간의 비교
2. 동일한 '탄소배출량'을 가진 상품간의 비교
Ⅲ. 평가 및 시사점
제7장 GATT 제20조 예외를 통한 정당화 여부
제1절 GATT 제20조 개관
Ⅰ. 조문 개요
Ⅱ. GATT 및 WTO 분쟁사례
Ⅲ. 분석구조: 2단계 테스트
제2절 1단계 분석 : 각호 요건
Ⅰ. (b)호: "인간, 동물 또는 식물의 생명이나 건강을 보호하기 위하여 필요한 조치"
1. "인간, 동물 또는 식물의 생명이나 건강을 보호하기 위하여"
2. 필요성 테스트
Ⅱ. (g)호: "고갈될 수 있는 천연자원의 보존과 관련된 조치로서 국내 생산 또는 소비에 대한 제한과 결부되어 유효하게 된 경우"
1. 고갈될 수 있는 천연자원
2. 관련된 조치
3. 국내 생산 또는 소비의 제한과 결부되어 유효하게 된 경우
Ⅲ. 분석 결과
제3절 2단계 분석 : chapeau 요건
Ⅰ. chapeau 요건의 분석기준
1. 근본취지: 권리의무의 균형
2. 해석상 기준: 국제법상 일반원칙으로서 신의성실원칙
3. 횡적 구분: 3가지 위반 시나리오
4. 종적 구분: 조치 vs 적용
Ⅱ. 자의적이거나 정당화할 수 없는 차별
1. 차별
2. 자의적이거나 정당화할 수 없는
3. 동일한 여건이 지배적인 국가간
Ⅲ. 위장된 국제무역에의 제한
1. '위장된 국제무역에의 제한' 판단기준
2. 탄소배출권 국경조정 시나리오에의 적용
Ⅳ. 분석 결과
제8장 법정책적 평가 및 보완과제
제1절 리스크 상황에서의 법정책적 선택
제2절 보수행렬 분석으로 본 바람직한 정책방향
제3절 WTO 체제의 보완과제에 대한 정책적 제언
Ⅰ. 방법론적 아이디어
1. WTO 규범의 개정을 통한 해결방안
2. 국제환경협정(MEA) 합의를 존중하는 방안
3. 사안별 분쟁해결을 통한 접근
4. 평가 및 시사점
Ⅱ. WTO 체제가 보완해 나갈 사항
1. 국제환경협정(MEA)과 WTO 규범간의 관계 정립
2. WTO 패널 및 상소기구의 합리적인 해석
