<서문>

  ‘탄소중립’이라는 생소한 슬로건이 빠르게 일상에 침투하고 있는 요즘입니다. 반가운 일이지만 기후･에너지 문제를 걱정하고 같이 고민해온 동료들마저도 때로는 걱정스러운 눈으로 묻습니다. ‘탄소중립, 그게 정말 가능한 일이야?’ 지난 2020년 국가 온실가스 배출량이 감축목표를 1억 톤이나 초과하였고, 코로나 사태의 긴 터널을 지나면서 감소했던 배출량이 다시 고개를 들고 있음을 알고 있기에 더욱 불안한 마음이 드는 것인지도 모르겠습니다. 하지만 빠르게 가시화되고 있는 기후위기의 현실을 감안할 때 지금 우리가 제기해야 마땅한 질문은 우리는 어떻게 그 길을 갈 수 있을까 하는 것이 아닐까 생각합니다.

  이 책은 탄소중립이라는 목표를 향해 나아가야할 길에 대한 법률가의 고민을 담은 첫 번째 결과물입니다. 2021년 8월 발표한 박사학위 논문인 ｢기후위기시대의 에너지 법･정책 – 공공선택이론에 기반한 온실가스 감축 실패 사례 분석과 법･정책 대안의 모색｣을 수정･보완하였습니다. 1990년대 이후 유엔 기후변화협약의 탄생으로 촉발된 한국의 기후･에너지 법･정책 형성 과정을 짚어 보았으며, 공공선택이론의 선행 연구를 바탕으로 도출한 분석틀을 활용해 그간 한국 정부의 온실가스 감축 실패 사례를 분석하여 앞으로 기후･에너지 법･정책의 발전을 위해 참고할만한 의견을 제시해보고자 하였습니다.

  온실가스 감축을 위해서는 기후정책의 목표에 맞게 주요 배출 부문인 에너지 부문의 정책이 조정되어야 할 것입니다. 많은 국가에서 탄소중립 정책의 가장 중요한 부분이 바로 에너지전환 정책이라는 것은 바로 이러한 조율의 중요성을 보여준다 할 것입니다. 그러나 한국에서는 최근까지도 대규모 석탄발전설비가 건설되고 있고, 국가 단위 배출권거래제가 도입되었으나, 전환부문에 대한 영향력이 전혀 발휘되지 못하고 있으며, 온실가스 감축계획의 도출에 있어 지속적인 어려움이 관찰되고 있습니다. 이러한 사례들을 분석한 결과, 한국에서 그간의 온실가스 감축 실패를 초래한 기후 정책과 에너지 정책간 조율 실패의 근원에는 산업계의 지대추구 행위가 상당히 노골적으로 진행되어 온 가운데, 관련 정책 결정 과정에서 느슨한 환경 규제를 희망하는 부처 관료의 재량 극대화 행동이 관료 실패를 야기하고 있으며, 이러한 정부 실패를 견제할 수 있는 강력한 온실가스 감축정책에 대한 대중의 희망, 환경단체의 요구 등이 조직적으로 정책 과정에 반영될 수 있는 절차의 미비 등의 문제가 자리하고 있음을 확인할 수 있었습니다.

  앞으로 온실가스 감축이라는 성과를 거두기 위해서는 이러한 현실의 문제를 극복할 수 있는 든든한 버팀목이 필요합니다. 이 책은 기후･에너지법이 그러한 역할을 수행해야 하며, 수행할 수 있다는 생각에 기초하고 있습니다. 2021년 9월 ｢기후위기 대응을 위한 탄소중립･녹색성장 기본법｣이 제정되었고 이에 따라 새로운 기후･에너지 법･정책 체계를 실효성있게 현실에서 구현해야 하는 과제가 부상하고 있습니다. 과거 ｢저탄소 녹색성장 기본법｣ 체제하에서 이루어진 온실가스 감축실패의 원인을 찾고자 기획된 본 연구에서 제시한 분석과 아이디어들이 새로운 기후･에너지법을 고안해 내는데 조금이나마 보탬이 되기를 바랍니다.

  도대체 왜 우리나라는 온실가스를 감축하지 못하는 것일까? 왜 국가 온실가스 감축목표를 법제화한 국가에서 지금 이 시점에 대규모 석탄발전소의 건설이 진행되고 있는 것일까? 현장에서 실무를 하면서 느꼈던 안타까움을 학문적 연구의 성과물로 담아낼 수 있도록 이끌어 주신 허성욱 지도교수님, 논문심사과정에서 냉철한 비판과 함께 따뜻한 격려 역시 잊지 않으셨던 조홍식 교수님, 이재협 교수님, 소병천 교수님, 황형준 박사님께 진심으로 감사드립니다. 지난 수년간 바쁜 시간을 쪼개가며 함께 환경법, 에너지법 공부를 함께 해온 공법 교실 선후배님들, 짧지 않은 시간 서로 의지해가며 같은 길을 걸어가고 있는 활동가님들께도 감사의 마음을 전합니다. 오랜기간 함께 활동할 수 있는 든든한 동료가 되겠습니다.

  특히 새로운 목표를 향해 나아갈 수 있도록 용기를 불어넣어 주고 힘을 보태주는 인생의 벗 응진과 이 세상 하나뿐인 우주에게도 사랑하고 또 고맙다는 말을 전하고 싶습니다. 그리고 이 모든 과정을 묵묵히 지켜보면서 아낌없이 응원하고 배려해주신 부모님께도 평소 많이 하지 못했던 사랑한다는 말씀을 건네고 싶습니다. 마지막으로 지금 이 순간에도 맹방해변을 지키며 삼척화력 건설중단을 온몸으로 외치고 계신 삼척의 주민들께 연대의 마음을 전합니다.

 

2022년 가을

아차산 아랫동네에서

박지혜

<목차>

제1장 서론

  제 1 절 연구의 배경 및 목적 

  1. 연구의 배경 

2. 연구의 목적 

  제 2 절 연구의 대상 

  제 3 절 연구의 방법 

  제 4 절 연구의 구성 

 

 

제2장 이론적 배경과 선행 연구 분석

  제 1 절 서 론 

  제 2 절 공공선택이론의 의의 

    제 1 항 공공선택이론의 기본 가정 

    1. 방법론적 개인주의(Methodological Individualism) 

    2. 경제적 인간(Homo Economicus) 

    제 2 항 공공선택이론의 전개 

  제 3 항 공공선택이론의 채택 

   

제 3 절 정부 실패와 공공선택이론 

제 1 항 정부 실패의 원인 

1. 정치인의 득표극대화 추구 

2. 정부 관료의 예산･재량극대화 추구 

3. 이익집단의 지대추구 

4. 일반 시민의 합리적 무지 

제 2 항 온실가스 감축과 ‘정부 실패’에 관한 선행 연구 검토 

제 4 절 분석틀(Analysis Framework)의 도출 

 

 

제3장 해외 사례 연구

 

제 1 절 사례 연구의 개요 

제 2 절 독일 

제 1 항 온실가스 감축정책의 전개 

1. 기후 정책의 태동(1990년대까지) 

2. 온실가스 감축정책의 본격적인 도입(2000년대) 

3. 에너지 전환 정책(Energiewende)의 추진(2010년대) 

4. 탄소중립 목표의 법제화 

제 2 항 기후･에너지 정책 조율 실패와 극복 

1. 실패 사례 

2. 정책 시장 참여자들의 견해 대립 

3. 실패의 극복 

제 3 항 기후･에너지 정책 조율 현황 및 전망 

 

제 3 절 영국 

제 1 항 온실가스 감축정책의 전개 

1. 기후 정책의 태동(1990년대) 

2. 최초의 기후 정책계획 수립 및 법제화(2000년대) 

3. 에너지 정책과의 조율 시도(2010년대) 

4. 탄소중립 목표의 법제화 

제 2 항 기후･에너지 정책 조율 실패와 극복 

1. 실패 사례 

2. 정책 시장 참여자들의 견해 대립 

3. 실패의 극복 

제 3 항 기후･에너지 정책 조율 현황 및 전망 

제 4 절 프랑스 

제 1 항 온실가스 감축정책의 전개 

1. 기후 정책의 태동(1990년대) 

2. 기후 정책의 수립(2000년대 중반) 

3. 기후･에너지 정책의 통합적 추진(2000년대 후반) 

4. 탄소중립 목표의 수립 

제 2 항 기후･에너지 정책 조율 실패와 극복 

1. 실패 사례 

2. 정책 시장 참여자들의 견해 대립 

3. 실패의 극복 

제 3 항 기후･에너지 정책 조율 현황 및 전망 138

 

제 5 절 소결 

제 1 항 기후･에너지 정책 조율의 성과 

1. 독일 : 원자력, 석탄에서 재생에너지로 

2. 영국 : 석탄에서 재생에너지로 

3. 프랑스 : 원자력에서 재생에너지로 

제 2 항 분석 결과의 시사점 

 

 

제4장 한국의 기후･에너지 법･정책과 정부 실패

 

제 1 절 한국의 기후 법･정책 형성 과정 

제 1 항 기후변화협약과 기후 법･정책의 발전 

1. 기후변화협약 가입(1993년) 

2. 교토의정서 비준(2002년) 

3. 온실가스 감축의무 부담의 준비 

4. 파리협정 비준(2016년) 

제 2 항 국가 온실가스 감축목표의 채택 

1. 2020 국가 온실가스 감축목표 

2. 2030 국가 온실가스 감축목표 

3. 2050 국가 온실가스 감축목표 

4. 온실가스 감축목표 수립 과정에 대한 평가 

제 2 절 한국의 에너지 법･정책 변동 

제 1 항 에너지 법･정책 여건 

제 2 항 에너지 법･정책의 변화 

제 3 항 에너지법과 기후법의 조우 

1. 기후변화협약 대응 초기(90년대 초반) 

2. 에너지절약 중심 대응(90년대 후반~2000년대 초반) 

3. 기후･에너지 정책 조율의 시작(2000년대 후반) 

제 4 항 기후･에너지 법･정책 체계의 형성 

1. 주요 기후 정책의 검토 

2. 주요 에너지 정책의 검토 

3. 기후･에너지 정책의 조율 경과 

제 3 절 기후･에너지 정책의 조율 실패 사례 연구 

제 1 항 분석 대상의 개요 

제 2 항 석탄발전 설비 확대 결정(2010~2013년) 

1. 실패 사례 개요 

2. 정부 실패의 유형과 내용 

3. 참여자의 주요한 행동과 견해 표명 내용 분석 

4. 사례의 요약 및 분석 

제 3 항 배출권거래제의 설계(2010~2012년) 

1. 실패 사례 개요 

2. 정부 실패의 유형과 내용 

3. 참여자의 주요한 행동과 견해 표명 내용 분석 

4. 사례의 요약 및 분석 

제 4 항 2030 온실가스 감축 로드맵 수정(2018년) 

1. 실패 사례 개요 

2. 정부 실패의 유형과 내용 

3. 참여자의 주요한 행동과 견해 표명 내용 분석 

4. 사례의 요약 및 분석 244

 

제 4 절 소결 

제 1 항 기후･에너지 정책 조율 실패의 원인 

제 2 항 조율 실패의 의미와 입법적 해결의 필요성 

 

 

제5장 한국의 기후･에너지 법･정책 규율 방안

 

제 1 절 해결 방향의 도출 

제 2 절 기후･에너지 법･정책의 새로운 규율 방안 

제 1 항 온실가스 감축목표의 법적 규율 향상 

제 2 항 온실가스 감축목표의 이행 체계 구축 

제 3 항 기후･에너지 정책 결정과 시민 참여 확대 

제 3 절 기후위기 대응을 위한 제언 

제 1 항 기후위기 대응법제의 개선 

제 2 항 온실가스 감축정책의 추진 방향 

제 4 절 공공선택이론의 함의 

 

 

제6장 결 론

 

제 1 절 연구의 결과 요약 

제 2 절 연구의 의의와 한계