<서문>

  역사를 공부하다 보면 시대구분을 가능하게 하는 획을 긋는 사건들이 종종 나타나곤 하는데 어쩌면 바로 요즈음이 그러한 시기가 아닐까 하는 생각이 든다. 2020년 코로나 19 감염병 사태에서 비롯된 사회경제적 위기가 전 지구를 강타했고 2021년 현재까지도 그 위기는 국내외 모두에서 지속 중이다. 그런데 이러한 위기를 맞이하여 오히려 우리나라는 그동안 축적해 온 사회적 역량과 제도적 성취의 결과를 유감 없이 내보임으로써 명실공히 그리고 대내외적으로 의문의 여지없이 발전된 선진 민주국가로 인정받고 있는 것이다.

  이러한 급격한 사회적 변화와 인식의 변화는 그동안 우리가 쌓아 온 것, 성취해 온 것 그리고 걸어 온 길에 대한 본격적인 탐구와 학문적 의문을 제기하게 만들기에 충분하다. 19세기 서세동점의 물결을 타고 우리에게 의회 민주주의가 소개되고 정치적 격변을 초래하기 시작한 지도 이미 100여년이 훌쩍 넘는다. 그리고 그간의 시간을 되돌아 볼 때 과연 우리의 의회 민주주의 시스템이 국민의 기대만큼 훌륭한 역할을 해 왔는지에 대해서도 상당한 의문을 가질 수 있다. 그러나 최근 코로나19 국면에서 나타난 우리의 사회국가적 역량의 훌륭함과 높은 시민의식 그리고 그에 못지않게 시의적절하게 이루어지고 있는 의회의 대응 등은 이제 그 제도적 역량에 대한 확실한 신뢰를 넘어 도대체 어떻게 그러한 것이 가능하게 되었느냐 하는 궁금증과 의문을 증폭시켜 나가고 있다고 생각한다. 즉, 그동안 우리의 정치적, 학문적, 제도적 역사는 서구 선진국의 것을 열심히 배우고, 도입하고, 정착시키기 위해 노력해 왔으나 어느덧 그러한 것들이 성공적인 결과를 낳기에 이르렀고, 이제는 변화된 시대에 걸맞는 새로운 물음, 즉 어떻게 우리는 그것을 가능하게 해 왔는지 그 역사적 경로를 되새겨보고 앞으로 나아갈 방향은 어디인가를 스스로 고민해야 하는 단계에 도달했다는 것이다.

   이 책은 저자의 박사학위논문인 ｢의회 의사진행방해제도에 관한 헌법학적 연구｣(서울대학교 대학원, 2014)를 약간 수정보완한 것이다. 그동안 시간이 흘렀기 때문에 완전히 새롭게 써 보고 싶은 생각도 없지 않았으나 개인적으로 더 깊이 공부할 시간적 여유를 가지지 못하였고, 국내외적으로 이론적 발전도 별로 없었기 때문에 결국은 당시 내용을 거의 그대로 유지하기로 하였다. 다만 말미에 그간 이루어진 국회 필리버스터에 대한 약간의 고찰과 간략한 역사적 조망을 통해 심화된 생각을 덧붙이는 정도로 시간적 변화를 반영하였고, 좀 더 읽기 쉽게 문장을 다듬었다.

  당시 학위논문을 쓸 때에는 2012년 개정 국회법에서 처음으로 필리버스터(의사진행방해) 제도를 도입했을 때였고, 의사진행방해에 대한 국내의 연구가 충분히 이루어져 있지 않았기 때문에 이 제도의 역할과 기능을 조명하는 연구를 미국 상원의 경우와 비교하면서 수행해 보고자 했다.

  의사진행방해제도는 의사절차에서 소수파의 이익을 보호하기 위한 제도이다. 따라서 필연적으로 다수결 원리와의 대립을 초래하는데, 의사진행방해제도가 형성되고 유지되려면 반드시 소수보호의 근거가 발견될 수 있어야 한다. 의사진행방해제도를 운영하고 있는 미국 상원의 경우에는 다수결 원리를 일정부분 극복하는 근거를 그 기관의 설계와 지향에서 발견하였다. 즉, 헌법제정자들이 소수의 보호를 위해 상원을 주마다 평등하게 2인씩의 대표를 갖는 것으로 설계한 역사적 사실로부터 상원은 그 기관의 지향을 소수의 의견을 보호하는 것에 두게 되었고, 이것이 의사진행방해제도를 미국 상원이 유지하는 근거가 되었던 것이다. 그럼에도 미국에서는 필리버스터의 폐해를 지적하는 논의가 많고 그러한 주장의 가장 주된 논조는 필리버스터가 다수지배를 소수지배로 변질시키고 있다는 것인데, 그 실상을 들어가서 살펴보면 상당히 일리가 있음을 알 수 있다.

  그와 비교할 때 이 책은 우리나라의 경우 정당민주주의의 구조 그 자체에서 소수보호의 근거를 발견할 수 있다고 본다. 그리고 다수당의 독주로 소수당이 의사결정에서 소외되면 될수록, 정당대립이 심할수록 소수보호의 필요성은 더욱 높아진다고 할 수 있다. 따라서 이러한 새로운 근거의 제시는 의사진행방해제도에 대한 수많은 비판에도 불구하고 그 제도의 가치를 다시 한번 되돌아보게 할 수 있다고 생각한다. 그러나 소수의 보호는 정당민주주의에서 나타나는 다수결 원리의 한계를 보완하기 위한 것이라는 원리적 한계를 지켜야 한다. 소수의 보호를 위한 수단이 남용되어 다수의 지배를 다시 소수의 지배로 변질시키는 정도에 이르러서는 안 될 것이다.

  우리나라에서 2012년 개정 국회법을 통해 국회가 의사진행방해제도를 도입한 것은 그 이전까지 만연했던 국회 폭력 사태의 근본적 원인이 소수의 보호가 불충분했던 우리 국회의 의사절차 구조에서 유래한 것이었다는 반성에 기반한 것이었다. 그리고 약간의 위기는 있었지만 그러한 노력은 어느 정도 결실을 거두면서 이제 절차 민주주의의 공고화라는 단계에 이르렀다고 생각한다. 그러나 민주주의의 성패는 이 같은 소수보호를 포함한 절차의 보장 그 자체가 아니라 그러한 절차의 보장을 통하여 내용적으로 더 나은 결정을 내릴 수 있느냐 하는 데에 달려 있다. 따라서 필리버스터(의사진행방해)는 지나치게 불균형했던 다수와 소수간에 절차적 균형을 도모하기 위한 하나의 수단으로서의 가치를 지니며 필리버스터의 도입은 우리 의회민주주의의 절차적 발전의 한 단계를 상징하는 의의를 가진다. 그러나 이제는 그러한 절차적 보장 단계의 성과를 딛고 한 발 더 나아가 지금까지보다 더 나은 결정을 가져올 수 있는 제도적 틀을 모색해야 할 때라고 생각한다. 향후 이러한 측면으로 보다 더 심화된 연구와 제도적 발전이 있기를 기대한다.

 

2021년 2월

양 태 건

<목  차>

제1장 서론 

제1절 연구의 배경과 목적 

제2절 연구의 방법 

Ⅰ. 헌법학적 연구방법 

Ⅱ. 헌법공학적 연구방법 

제3절 이 책의 전체 구조 

제4절 논의의 기초 

Ⅰ. 의사진행방해의 개념정의 

Ⅱ. 의사진행방해에 관한 선행연구 정리 

제2장 미국 의회에서 의사진행방해제도의 성립과 발전: 역사적 분석 

제1절 미국 의회의 탄생과정과 헌법제정자들의 의도 

Ⅰ. 독립과 필라델피아 헌법제정회의의 개최 

Ⅱ. 코네티컷 타협 

Ⅲ. 헌법제정자들이 본 상원의 기능 

Ⅳ. 헌법제정자들의 의도와 의사진행방해 

제2절 의회 의사규칙과 의사진행방해의 발생 및 제도화 

Ⅰ. 선결문제 동의규칙: 무제한 토론이 가능하게 된 계기

Ⅱ. 19세기 미국 하원에서의 의사진행방해 

Ⅲ. 19세기 이후 미국 상원에서의 의사진행방해: 제도화의 길 

Ⅳ. 1917년 토론종결제도 도입이후 의사진행방해제도의 변화 

Ⅴ. 미국 상원과 하원에서의 차이 

제3절 미국에서 의사진행방해의 위헌논의와 개혁론 

Ⅰ. 논의의 배경 

Ⅱ. 위헌론의 논리 

Ⅲ. 합헌론의 논리 

Ⅳ. 필리버스터 개혁론과 개혁의 역사 

제4절 이 장의 결론 

제3장 미국 상원에서 의사진행방해제도의 역할과 기능: 이론적 분석 

제1절 서설 

제2절 미국상원에서 의사진행방해제도의 작동 구조와 그 내용 

Ⅰ. 의사진행방해의 작동 구조와 그 제도화 

Ⅱ. 의사진행방해의 주체 

Ⅲ. 의사진행방해의 전략적 유형들 

Ⅳ. 의사진행방해에 대한 대응의 유형들 

제3절 의사진행방해의 이론 

Ⅰ. 의사진행방해의 이론 

Ⅱ. 의사진행방해의 이론에 대한 평가와 비판점 

제4절 의사진행방해의 헌법이론:  의회제도와 의사진행방해의 의의

Ⅰ. 근대의회제도의 확립과 의회주의의 기본원리 

Ⅱ. 의사진행방해의 역할과 기능: 의사진행방해의 헌법이론 

제5절 미국 의사진행방해제도의 문제점 

Ⅰ. 소수의 지배 우려 

Ⅱ. 다수의 지배 주장 

Ⅲ. 다수지배와 소수보호의 조화 

제6절 이 장의 결론 

제4장 우리나라 국회에서 의사진행방해제도의 역사와 그 의의 

제1절 문제제기 

제2절 여러 나라 의회법･의회 의사규칙의 비교연구 

Ⅰ. 비교대상 의회의 선정기준과 조사범위 

Ⅱ. 주요국 의회 의사규칙의 비교: 의사진행방해에 대한 대응 유형 

Ⅲ. 조사결과에 대한 설명의 제시 

제3절 우리나라에서 의사진행방해제도의 도입배경 

Ⅰ. 우리나라 의사진행방해의 역사 

Ⅱ. 2012년 개정 국회법상 의사진행방해제도의 도입배경 

제4절 의사진행방해제도의 도입 필요성과 정당성 

Ⅰ. 의사진행방해제도 도입의 필요성 

Ⅱ. 의사진행방해제도의 정당성 

제5절 의사진행방해제도의 분석: 2012년 5월 개정 국회법 조항을 중심으로 

Ⅰ. 개정 국회법 조항의 내용에 대한 개관 

Ⅱ. 무제한 토론의 허용과 토론종결 제도 

Ⅲ. 국회의장의 직권 상정권 제한 

Ⅳ. 위원회 안건조정제도 

Ⅴ. 가중다수 요건 

Ⅵ. 국회법상 의사진행방해 수단들에 대한 평가 

제6절 의사진행방해제도의 개선 방향 

Ⅰ. 개선의 목표 

Ⅱ. 개선의 방향 

제5장 결론